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镇村工程建设中存在的问题及建议
2018年11月28日 文章来源:国家审计署网站 信息提供:湖北省荆门市东宝区审计局

当前,随着“乡村振兴战略”和“精准扶贫”、“环境治理”等政策的落地实施,各级政府持续加大了农村基础设施建设的投入,镇村两级的交通、水利、环保等相关的基础设施建设项目越来越多。但是,镇村两级在项目建设过程中还存在项目前期工作不深入、建设程序不规范、监督管理缺失等问题。下面,笔者就近几年对镇、村两级建设工程项目审计过程中发现的问题和不足进行浅析。

一、镇村工程建设存在的主要问题

(一)项目前期工作不深入。项目前期工作是项目建设的基础。然而一些镇村在工程建设中,对项目前期工作的重视不够,将项目前期工作曲解为项目计划申报,往往以项目申报成功为目标,其他能省则省。前期工作最突出的问题是技术方案的实用性、可行性差,引发项目建设管理的诸多问题。个别镇村在项目设计时,设计人员调查时间不足,施工图纸设计不认真。等到项目实施时,位置不对、高程不对、型式不对,根本无法施工,或者照图施工了根本无法使用。建设单位为了完成项目投资,只得与设计单位协商沟通,更改原设计方案,导致项目实施中出现大量设计变更和现场签证。过多的变更和签证给不良施工方以可乘之机,编造各种理由进行变更或签证,然后高价索赔,工程结算价远远超出设计概算。

(二)招标投标管理不规范。一是化整为零招标。部分镇村为规避招投标,将项目肢解,化整为零,一个项目划分为几个项目,分开在管理相对薄弱的镇公共资源交易招投标。二是评标办法不科学。镇公共资源交易中心组织的招投标,招标文件大多没有经过专业审查,评标人员专业配置不全,评标办法单一。在评标办法设置上,一些建设单位以报价作为评审标准,而采用最底价中标的评标办法,忽视技术、业绩、资信等方面的作用,造成许多项目低价中标,变更不断,工程超支。三是招投标暗流涌动。由于镇村工程建设项目投资额度小,施工交通不便,施工干扰多、纠纷多,协调难度大,多数施工企业不愿意投标或者自行组织施工,少数人借资质投标,围标串标,贿赂项目法人或评委等情况时有发生。

(三)监督管理工作不到位。镇村工程项目由于投资小,施工场地分散等原因,很多都没有实行工程监理制,项目建设管理大多由所在地村委会负责,管理能力和专业水平不高。一些实行了监理制的工程,由于预算费用较少,派驻的监理人员履职不认真,对工程质量、投资、进度的监管严重缺失。审计中反映出很多投资监管不到位的问题:如计量会签不到位,佐证资料不齐全,结算审核不实,等等。

二、镇村工程建设问题的原因分析

回顾近几年审计的诸多工程项目,对比管理规范的水利、交通、城建等工程项目,笔者认为镇村工程建设项目中存在的突出问题的主要原因在于管理能力和经验不足,管理水平不高,体制机制执行不顺,责任落实不力等方面。

(一)管理能力经验不足。首先是管理人员缺失造成管理能力不足。镇村工程建设管理大多以镇村为项目法人,大多数人并不懂工程建设知识,加上本地的专业人员数量和能力有限,无法组建专班来进行管理。其次是非专业造成管理经验不足。镇村工程的项目法人代表、管理人员大多是初次从事相关的管理工作,且又不一定是本专业内的项目,管理经验不足。第三是项目资金有限,管理费用不足。很多项目没有对技术方案进行评审,也未聘请具有较高管理和专业水平的招标代理人、监理人员等对项目实施专业管理。

(二)规章制度执行不严。纵观管理规范的工程项目,无不是严格按照基本建设程序,对项目决策、设计、施工、运营使用实施全过程全方位的规范化、科学化、专业化管理。审计中反映出来的镇村工程中存在的前期工作不深入、招投标不规范、监管不到位等问题,无一不是国家有关建设管理的程序、法律法规、制度规定等执行不力或者执行变味的具体表现。

(三)责任职责落实不力。工程建设项目管理中,人的因素最重要,而法定责任和职责的落实,又是各项管理工作成败的关键。审计中反映出来的计量会签不规范、佐证资料收集不到位、结算审核不实,以及勘察设计深度不够、招投标过程中的违法违规问题,都是法定责任和职责落实不力或者未予落实的现实表现。

三、对镇村工程建设的建议

镇村工程建设事关人民群众的切身利益,关注度高,为进一步促进镇村工程建设管理规范,确保工程建成受益,群众满意,提出如下建议。

(一)实施专业管理。一是组建专业管理团队。以镇为单位组建专业相对齐全、人员相对固定的工程项目建设管理办公室,所有的镇村工程项目交由其统一实施建设管理。二是实行专业审查。对不同专业的建设项目,组织或聘请专业人员,对技术方案、概预算、招标方案、合同等进行严格审查,合格后实施。三是实施专业咨询。项目实施前,咨询和争取专业主管部门申报项目计划,确保项目建设的可行性;项目实施中,邀请专业主管部门检查指导,解决技术难题,确保项目建设的科学性;项目实施后,会同专业主管部门进行验收,合理采纳有关运营管理的建议和意见,确保项目建设的适用性。

(二)严格执行制度。一是严格执行基本建设程序。按照决策、设计、施工、交付使用的程序实施项目建设,执行项目法人负责制、工程监理制、合同管理制、质量终身负责制等基本制度,将工程建设置于法律制度的框架内管理。二是严格执行技术方案审查制度。重点审查工程设计是否与现场实际相符,是否施工安全和使用安全,是否适用当地环境和相关条件等,并从运行使用、建设成本等方面审查投资概算,确保工程能正常发挥效益。三是严格执行招投标制度。重点是严格执行招标范围的规定,对于非强制性招标项目,加强议标和竞争性谈判有关制度的建立和完善,并严格执行。四是严格执行验收制度和项目后评价制度。依照规范进行验收,不随意增设验收项目,坚持验收程序和质量标准,确保工程质量;逐步建立项目评价制度和绩效考核机制,确保资金投入充分发挥效益。

(三)强化责任落实。一是认真落实参建各方的法定职责。工程建设中,合同、法规、标准规范等给予了参建各方的法定职责,重点是要抓好这些职责和责任的落实。二是建立和完善监督机制。村镇工程涉及千家万户,发生在群众身边,可聘请村民代表、党员以及懂行的群众参与工程建设的监督管理,以提高工程建设质量,确保工程按计划完成。三是加强诚信建设和管理。重点加强施工企业的诚信管理,对出借资质投标、工程质量差等存在不良行为的施工企业和个人,实行黑名单管理,禁止其一定时期内进入村镇工程建设,以建立诚信、公平的村镇工程建设市场秩序,逐步提高村镇工程建设标准和水平,切实发挥村镇工程效益,为乡村振兴打下坚实基础。(许敏 尹军)

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